《环境行政处罚办法》有何突破?

来源： 时间：2010-05-17 00:00:00 作者：何燕

　　2010年3月1日起正式施行的《环境行政处罚办法》(以下简称《办法》)，在修订原国家环保总局于1999年发布的《环境保护行政处罚办法》(以下简称原《办法》)的基础上，进一步规范了环保部门的行政处罚工作，强化了环境执法。
　　修订后的《办法》在行政执法自由裁量权、执法形式、程序等方面有了新的突破，使其更具可操作性和指导性，适应了当前的工作形势和环境执法实践的需要。
　　自由裁量权参考因素突出预防为主原则
　　自由裁量是指法律授权执法机关根据具体情况做出决定的权力。这项权力必须在法律规定的范围内公正、合理行使。
　　《办法》将环境行政执法主体行使行政处罚自由裁量权时所考虑的因素由原来的4项增加为6项，其中不再以单纯的危害结果作为衡量环境行政处罚自由裁量权的依据(见原《办法》第七条第二款)，而是以违法行为造成的环境污染、生态破坏程度、社会影响以及违法行为的具体方式、手段、危害对象等多方面参考因素来判断(见《办法》第六条第一款、第三款和第四款)。不以“危害结果”作为处罚考量的情节，是贯彻环境保护法“预防为主”这一基本原则的体现。
　　根据环境破坏或者污染容易、治理和恢复难的特点，环境行政处罚在其功能上不宜仅停留在为惩罚而惩罚的层面，应当突出其预防性功能。对于危害结果尚未产生，但是违法行为造成的污染或生态破坏情况严重、社会影响较大，或者采取的方式、手段恶劣，危害对象众多等情况，给予严厉的行政处罚，可以起到防止危害后果发生的作用，或者防止已发生的环境破坏或污染继续加重。
　　执法形式兼顾纠正违法
　　《环境行政处罚办法》虽然是以规范行政处罚的相关内容为主，但并不意味着对于违法行为一概一罚了之。环境行政执法的形式除了具备惩罚违法行为人的功能之外，还具有兼顾纠正违法的功能。
　　《办法》根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，将“责令改正”定性为一种行政命令，作为行政处罚的前置程序与其区别开来(见《办法》第十一条)。
　　《办法》具体将责令改正的形式确定为以下几种:责令停止建设、责令停止试生产、责令停止生产或者使用、责令限期建设配套设施、责令重新安装使用、责令限期拆除、责令停止违法行为、责令限期治理等(见《办法》第十二条)。责令改正可以单独适用，也可以和行政处罚合并适用。
　　责令改正是实施行政处罚之前的一种行政手段，只是命令违法行为人履行既有的法定义务，停止违法，恢复原状，没有对违法者科以新的义务，因而仅具有纠正违法的特性，不同于行政处罚的制裁性。
　　行政处罚程序得以细化
　　当法律要求某种行为必须符合一定的程序时，程序就是对实体活动的约束。
　　《办法》在行政处罚程序部分增设了大篇幅内容，细化了处罚的各步骤、方式以及具体操作的内容。《办法》增加了对立案条件的明确规定，包括对行为性质、给予处罚的可能性、管辖范围以及追诉时效这4个方面进行初审并做出决定(见《办法》第二十二条)。为提高行政执法的效率，对于紧急案件允许先行调查取证，再补办立案手续(见《办法》第二十四条)；若立案后发现不属于本机关管辖的，直接移送其他有关部门(见《办法》第二十五条)。
　　此外，《办法》规范了调查取证人员的职权和责任；对证据的类别，范围，登记保存的程序、措施等，以及现场调查取证的条件和调查终结的具体情形等，均进行了详细的规定(见《办法》第二十六条至第四十五条)。
　　监督方式实现内外结合
　　良好的执法监督应当实现内部监督与外部监督相结合，既要有内部监督所特有的直接的国家强制性和效力性，也需要外部监督所具有的广泛性和普遍性。《办法》较好地实现了二者的结合。
　　首先，借助行政处罚信息公开制度奠定外部监督的基础，《办法》第七十二条规定，除国家机密、技术秘密和个人隐私外，行政处罚决定必须为公众所知晓。公众、媒体可以通过举报、检举等途径，对环保部门的行政处罚进行监督，提出意见和建议。
　　其次，设立行政处罚备案制度，确保上级环保部门对下级环保部门的内部监督检查和评议权(见《办法》第七十三条、第七十四条)。
　　第三，针对违法或者显失公正的处罚决定，赋予上级环保部门督促其纠正或者通过行政复议程序依法撤销、变更的权力(见《办法》第七十五条)。
　　                                       (作者单位:长沙理工大学文法学院)